網際網路註冊管理機構之運作機制強化、司法管轄權與政策治理之探討 ~以RIR Governance Document v.2為核心

一、RIR區域網際網路註冊管理機構之運作及AFRINIC的治理爭議

(一) RIR 的基本定位與功能

RIR（Regional Internet Registry，區域網際網路註冊管理機構） 是負責管理一個地理區域內的網際網路號碼資源的非營利組織，包括：

· IPv4 / IPv6 地址分配

· 自治系統號（ASNs）分配

· 資源登記與公開資料（WHOIS / RDAP）

· 推動區域內政策制定與執行

全球共有五個 RIR，分別對應不同區域：ARIN（美洲）、RIPE NCC（歐洲／中東）、APNIC（亞太）、LACNIC（拉美）、及AFRINIC（非洲）等。每個 RIR 在法律地位上依據某所在地法律成立，也同時應遵守其所在法律管轄區的法律制度。AFRINIC 是其中管理非洲及印度洋島嶼地區的 RIR，其總部設在模里西斯共和國(Republic of Mauritius)。

(二) AFRINIC 的法院訴訟案例與管轄權

1. 主要案件簡介

AFRINIC 的治理危機核心與訴訟主要圍繞：

• Cloud Innovation Ltd（及關聯實體） 與 AFRINIC 之間的爭議
• 關於 IPv4 地址分配糾紛、會員資格問題
• 法院介入了AFRINIC 的董事會組成／治理程序
• AFRINIC 資產被法院凍結與 receivership（接管人）程序。

2. 法院介入與管轄權問題

這場訴訟核心的司法管轄問題可分成幾個層次：

關鍵在於：RIR 雖然在全球網際網路治理體系中扮演技術與政策協調角色，但在法律上仍是依所在地法律註冊的實體。因此法院可在其法律管轄權範圍內依法介入其治理問題。

二、域名與網路號碼資源運作的網路治理與法律治理特點

(一) 資源的全球唯一性與區域分配制度

IP 地址、自治系統號等是全球技術資源，它們的分配仍由全球協調機制結合區域 RIR執行，並以多方利益關係人模式運作：

• IANA 由 ICANN 授予全球角色（號碼與名稱唯一性）
• RIR 依據地域制定政策、執行分配與登記
• 區域政策由社群公開討論形成（公開、底層多方利益相關者參與）

在技術層面上，這些資源是全球可識別的，但在法律層面上，RIR 的職能與資源授權仍受該 RIR 註冊地法律規範（如公司法、破產法、契約法等）。

(二) 政策治理 vs. 法律救濟

RIR 的政策本質上是一種自下而上的社群治理流程，例如：

• 成員或地區社群提出政策提案
• 根據PDP程序審查、表決
• 最終形成該 RIR 內部的政策（非國家法）

在正常情況下，會員或相關方若對 RIR 的政策程序不滿或有其他意見，可透過 RIR 的內部申訴／仲裁程序尋求救濟。但AFRINIC 的案例顯示：

• 當內部治理機制被認為失靈或遭干預時
• 相關當事人（例如 Cloud Innovation）可依民事法律尋求法院救濟
• 法院可介入 RIR 的治理（例如 dissolving board、委任接管人等）

這體現了一個重要的治理張力：在｢國際性技術協調與社群治理框架」之上，仍存在「落地的國內法律制度」依請求地介入。

三、司法管轄權在域名/IP治理中的角色

(一) 多層治理結構的衝突與協同

網際網路治理在本質上是多層次的結構：

• 國際協議／技術協調層：ICANN/ IANA 政策與全球唯一性
• 區域協商治理層：RIR 社群制定區域政策
• 國內法律層：RIR 所在國法院依國家法律審理訴訟

在理想狀況下，各層面是合作的，但當利益衝突或程序失衡時，國內法院可依其管轄權行使審查或執行包括公司法、合約糾紛、破產程序、及管理等各層面治理糾紛；這意味著技術治理架構不能完全避開國內司法權介入，例如 AFRINIC 的董事會被法院認定無效、資產被凍結、接管人被委任，都是法院法律權力的體現。

(二) 國際網際網路治理不等於法律豁免

儘管全球網際網路架構強調跨境協調，但沒有任何一家 RIR 或 ICANN 享有法律上的國際豁免。換言之，RIR 在其註冊地及業務觸及的法律空間內，是必要受該法律系統管轄的。這也意味著：如果 RIR 的政策或行為被爭議方認為違法，可能被帶入法院程序（不一定只是仲裁或內部程序）。而國內法院的裁判最終會影響 RIR 的運作，即使這些裁決與社群政策預期不同。

四、政策治理與法院介入的制度性意義

(一) 多層治理的制衡機制

法院介入典型上反映了RIR 的社群治理機制在某些層面失效或不被信任、成員可能選擇法律訴訟作為救濟手段、國內法院可能會成為治理的最後仲裁者。這發展不一定為網路社群樂見、且反而成為具有特定目的者運用的手段，突顯了網際網路資源治理的制度特性：不是單一治理層可以獨立運作，而是技術協調、區域社群治理、輔以國內法律制度共同作用的複雜治理體系。

(二) 國際協議與本地執行之間的張力

ICANN一貫地強調：支持多利益相關者模型並鼓勵公平、透明的選舉與治理程序；但在法律實際介入下，法院可能直接干預治理程序，導致究竟由誰決定治理規則與實施細節成為具體法律爭議。為此，ICANN也曾向模里西斯法院請求保障 AFRINIC 選舉的公平性，這顯示國際治理協調也可以經由法律手段介入。

(三) 制度關係與治理啟示

整體而言我們理解到， 域名與網際網路核心資源並非抽象的全球公共財，而是在全球治理、區域政策與國內法律制度交錯下實際運作。各層面的治理制度互相重疊，有時合作，有時衝突，而訴訟案例提供了洞察這些機制如何在實務中被檢視、界定與調整的視角。

五、擬取代舊有ICP-2的文件 RIR governance Document 中如何強化網際網路資源管理機構治理機制

關於RIR治理的基礎制度見於二十多年前制訂的 ICP-2 (Internet Coordination Policy 2)，全名為「ICP-2：Criteria for Establishment of New Regional Internet Registries｣(「網際網路協調政策文件：建立新區域網路註冊機構的標準｣」，是為了供網際網路社群參考而於2001年6月4日建立及發布的政策文件，包含了網際網路號碼分配機構 ( IANA ) 在管理網際網路通訊協定( IP ) 位址分配和指定系統時所遵循的政策聲明；1998年9月ICANN成立，IP位址空間在當時由三個既存的 RIR分配，它們從IANA接收位址空間並將其進一步分配給本地網路註冊機構 (LIR) 或網際網路服務供應商 (ISP)，這些 LIR 再將位址分配給最終用戶以供在營運網路中使用。ICANN 成立後，在ICANN 章程中明訂的三大支持組織(Supporting Organizations)之一的位址支援組織ASO旋即於1999年10月19日依據三個RIR提出並為ICANN接受簽署的「位址支持組織諒解備忘錄 ( ASO MoU )｣而成立；1999年11月起，基於ICANN對RIR的要求，ASO 在APNIC、ARIN和RIPE NCC的協助及ASO AC位址委員會持續討論及建議下提出ICP-2，此文件於 2001 年 6 月 4 日為ICANN董事會接受為認可新地區網際網路註冊機構 ( RIR ) 的基本要求聲明，作為ASO MoU 第 9 節的補充，並且認可其為審議申請的新框架。嗣後LACNIC及AFRINIC即根據ICP-2分別於2002及2005年成立。

25年來，網際網路的全球環境、生態、及全景已然有所改變，由五大RIR 董事會各指派一位代表所組成的NRO EC於 2023年10月向ASO AC提出對於如何強化RIR系統尋求諮詢協助，要求ASO AC能夠進行包括檢視草擬ICP-2 Implementation Procedures及強化ICP-2的工作。

本文根據《RIR Governance Document》草案（RIR Governance Document Version 2）整理出它如何處理在像 AFRINIC 類似治理/法律衝擊情境下維持域名/ IP及網際網路資源系統正常運作的治理架構與制度設計方向的分析。這並不是已正式生效的制度（截至目前仍處於草案/徵詢/最終版撰擬階段），但文件中提出的核心思路反映了整個社群的逐步形成共識的趨勢。

(一) RIR Governance Document草案性質與主要目的

新版 RIR Governance Document 是由 NRO Number Council（同時擔任 ICANN ASO Address Council）主導、並經 RIR 社群與 ICANN 協調的草案，其目標是為整個全球網際網路號碼資源（IP/ ASN）管理系統設立更全面的治理框架。它擴展了原先 ICP-2 僅涵蓋新 RIR 認可標準的內容，並納入：

1. RIR 運作義務與要求（Operating obligations）
2. 治理、透明度與問責期待（Accountability）
3. RIR 撤銷認可（Derecognition）標準與程序
4. 生命周期管理與合規要求

因此新版文件不再只談 「是否可以成立新 RIR」，而是 「RIR 應該如何正常運作並在必要時啟動補救或替換程序」 的完整治理架構。

(二) 在治理危機或內部失效情境下的制度設計（與 AFRINIC 類似狀況的制度回應）

從文件前言與社群提交意見可以看出它在 制度設計上如何強化穩定性與延續性：

1. 強化「RIR 運作義務與問責」

新版 RIR Governance Document 明確要求 RIR 在其治理、透明度及服務責任 上承擔義務，包括：更清晰地界定 RIR 的運作標準與責任（例如透明報告、成員權利保護、決策程序等），同時增進全球社群對 RIR 運作的問責機制，避免管理失靈或治理真空 。

這意味著，在類似 AFRINIC 發生的治理危機／法律挑戰情境中，制度上期望能讓網際網路社群有明確的程序去監督或糾正 RIR 內部治理失效，以及減少因模糊規範而引發的裁量爭議與訴訟誘因；這樣大方向的制度設計有助於維持區域網際網路資源機構持續運作而非陷入停擺。

2. 引入「撤銷認可與補救機制」

原本 ICP-2 只談如何成立新 RIR，但新版文件加入了：

• 何種情況下可啟動撤銷認可程序
• 如何保障該程序是 透明、可預見且有救濟途徑

這意味著如果一個 RIR 在運作上出現重大失職或無法履行其義務，新的治理框架會提供一套事前規範化的程序來處理，而不是完全留給法院或外部法律程序。因此：理論上可避免像 AFRINIC 事件那樣主要透過法院介入治理；同時也有助於確保即使出現重大治理問題，網際網路資源的核心技術服務（例如 IP 分配、登記） 仍能依制度保障的程序維持連續性。

3. 更清楚的「補救與替代運作」規定

從社群回饋中（例如企業與學術界意見）可以觀察到新版草案強調：

• 緊急或連續性措施（continuity procedures），例如在 RIR 失能時如何啟動備援機制
• 具體的數據托管／資料分層管理（如被提議的資料 escrow 等，以避免關鍵註冊資料失去可用性）
• 引入可被稽核、量化的運作標準（例如安全運作、合規報告等）

雖然這些具體的技術性細節仍取決於文件最終版本，但方向很明確，就是為了維持網際網路資源運作的可預見性與持續性要素，必須在治理框架中被制度化，而不是依賴 RIR 自發或法院介入。

(三) 如何避免或減少法律管轄導致的中斷性影響

從 AFRINIC 事件網路社群經驗到，當一個 RIR 的內部治理失效，外部法律介入可能造成資源分配、登記被動暫停或法律紛爭延宕；而多數會員或使用者依賴這些資源運作，不希望整個系統因治理紛爭崩壞。新版文件在精神與制度上提出的對策包括：

1. 更強的治理透明度與事前規範

讓所有利益相關者（RIR 社群、ICANN、全球網際網路社群）事先了解：

• RIR 的職責
• 不當行為如何被正式識別
• 有哪些內部程序可以啟動糾正機制

如此在危機出現前就已有制度性的回應選項，減少直接進入國內法院的誘因。

2. 明確的生命週期管理與 RIR 替代程序

新版文件擬將 RIR 的生命週期納入治理：從認可 → 運作 → 到可視情況下的撤銷認可，且伴隨不同階段有清楚程序。這種生命週期框架有利於避免單一治理失效引發全面性中斷，同時更建立多層次的補救與替代機制；因此即便法院因法律糾紛介入，這類制度也可使資源機制的基本功能不致完全癱瘓。

(四) 簡化理解：制度取代與系統穩定的核心原則

新版 RIR Governance Document 的治理主張，可以用下面幾個制度設計原則來理解它在類似 AFRINIC 狀況下維持運作的策略：

六、總結：為多方利益關係人治理模式建立更堅實的基礎

新版擬取代 ICP-2 的 RIR Governance Document 主要從制度面重塑 RIR 的責任、問責、合規與撤銷認可機制，以提升全球網際網路號碼資源系統的穩定性和可預見性。其核心要點包括：

1. 擴大治理框架涵蓋運作義務與透明度，讓衝突在社群內的制度流程中可被更早處理
2. 引入撤銷認可與生命週期管理機制，在 RIR 失能時提供制度化的替代方案
3. 強化連續性或備援程序等制度保障措施，減少因治理糾紛而使核心網路操作崩潰
4. 透過透明與多利益相關者參與的設計，使全球社群有更多機會在制度中解決問題，而不是訴諸法院。

換言之，新治理文件的意圖不是消除法律權威，而是通過更成熟、可執行的制度與程序來把許多潛在爭議放回治理架構內解決，進一步提升域名/ IP資源運作在面對治理危機或法律衝擊時的 連續性和穩定性，為多方利益關係人治理的模式建立更堅實的基礎。